校长教师交流的困境分析与实践建构
发布者：cj_drm 发布时间：2015-09-11 09:20:09 点击数:
校长教师交流的困境分析与实践建构
李潮海/辽宁教育研究院基础教育研究所副所长，副研究员 （辽宁沈阳 ) 徐文娜/辽宁教育研究院基础教育研究所助理研究员，博士（（辽宁沈阳 )
[摘 要]义务教育学校校长教师交流轮岗，是统筹城乡义务教育资源均衡配置、促进教育公平、办好人民满意教育的重要战略举措。目前，严重制约校长教师交流轮岗工作的障碍集中体现在体制障碍、经费与保障措施等方面。深入推进义务教育学校校长教师交流轮岗工作，需要破解编制、人事、经费和政策等难题，强化责任主体，完善体制构建，逐步实现交流工作的制度化、规范化和常态化。
[摘 要]义务教育学校校长教师交流轮岗，是统筹城乡义务教育资源均衡配置、促进教育公平、办好人民满意教育的重要战略举措。目前，严重制约校长教师交流轮岗工作的障碍集中体现在体制障碍、经费与保障措施等方面。深入推进义务教育学校校长教师交流轮岗工作，需要破解编制、人事、经费和政策等难题，强化责任主体，完善体制构建，逐步实现交流工作的制度化、规范化和常态化。
[关键词]义务教育；校长教师；交流轮岗
推进义务教育学校校长教师交流轮岗是党的十八届三中全会提出的一项统筹城乡义务教育资源均衡配置、促进教育公平、办好人民满意教育的重要战略举措。推行城乡、区域和校际之间的校长教师交流，有利于丰富交流校长和教师的阅历，提升学校管理水平和教育教学能力，促进专业成长，缩小办学差距，缓解当前的“择校热”和“择班热”的现象，促进义务教育均衡发展。但从当前的实践进展来看，校长教师交流轮岗工作面临着诸多制度障碍，严重影响了这项工作的持续推进，应该引起足够重视。
一、义务教育学校校长教师交流轮岗的政策演变与实践探索
义务教育学校校长教师交流轮岗是推进义务教育均衡发展的重要举措，各地在实践中逐步总结经验并出台地方性政策文件保障此项工作的顺利开展。随着各地实践探索的不断深入和成效的日益显现，义务教育学校校长教师交流轮岗工作得到中央政府的重视，通过出台国家层面的政策文件，大力推进义务教育学校校长教师交流轮岗在全国范围内深入开展。
（一）义务教育学校校长教师交流轮岗的政策演变
教育部于2006年颁布《关于大力推进城镇教师支援农村教育工作的意见》后，北京、上海、江苏、安徽、浙江、江西、河北、辽宁、重庆及昆明、哈尔滨、成都等省市相继出台了促进校长教师交流轮岗的政策文件，为这些地区的义务教育学校校长教师交流轮岗提供了政策保障。2010年1月4日，教育部出台的《关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》（教基一[2010]1号）明确提出，“健全城乡教师交流机制，推动校长和教师在城乡之间、校际之间的合理流动，鼓励优秀校长和骨干教师到农村学校和薄弱学校任职、任教，发挥示范、辐射和带动作用。”2010年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出，要“建立健全义务教育学校教师和校长流动机制”。2012年9月5日，国务院出台《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》（国发〔2012〕48号）重申，要“实行县域内公办学校校长教师交流制度。”2013年11月12日，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》重点强调，要“统筹城乡义务教育资源均衡配置，实行公办学校标准化建设和校长教师交流轮岗”。2014年4月9日，教育部专门召开视频会议，就加快推进义务教育学校校长教师交流轮岗工作、促进义务教育均衡发展进行了部署。这一系列政策的出台，为校长教师交流轮岗工作的进一步实施和推进提供了政策保障，促进了教师资源在城乡间的公平合理配置。
（二）义务教育学校校长教师交流轮岗的实践探索
2005年，辽宁省沈阳市率先出台《沈阳市教育局关于进一步推进中小学干部教师交流工作的意见》，并在2006年开始了全国范围内规模最大的校长教师岗位交流。随后，北京、河北、武汉、厦门、江苏、山西等地纷纷试点，开展义务教育学校校长教师岗位交流实践活动，并探索出“支教帮扶式”“人走关系动式”“学区集团制式”“教师转会制式”和“走校式”等多种校长教师交流模式。
“支教帮扶式”是城市优秀教师或大中专院校的教师、应届师范毕业生到艰苦边远贫困地区的学校承担教育、教学、管理和培训任务，帮助农村学校提高教育质量和管理水平，促进农村教师专业发展的一种教师交流模式。国家从2006年开始实施的“高校师范类毕业生特岗计划”和“大学生志愿服务西部计划”就是这种模式。目前，有些地区的教育行政部门运用行政手段，将两个具有独立法人资格的城市优质学校和农村薄弱学校结成“一对一”帮扶对子，对校长、教师进行教育、教学和管理上的帮助与扶持，比如四川成都的武侯、宁波市的北仓、上海市的浦东等地区都在尝试这种教师交流模式，并取得了一定成效。
“人走关系动式”是指在职教师在某一行政区划内，由优质学校定期交流到薄弱学校或农村学校，教师的编制和人事关系、档案关系随着教师的交流相应变动。这一交流模式打破了教师“从一而终”的职业生涯模式，实现了教师由“学校人”向“职业人”的身份转变。这种交流模式是辽宁省沈阳市从2005年开始试行的，实践证明效果比较明显，既优化了区域内学校教师的年龄结构、职称结构和骨干结构，又焕发了广大教师的工作热情，规避教师的职业倦怠，更是促进了校际间优秀学校文化和教师教学风格的传播。
“学区集团制式”是指由地缘相近的几所学校组成一个学区，或几所学校组成一个办学集团，然后在学区或集团内的几所学校中进行教师交流。学区或集团内的教师由“一校独有”变成“学区或集团共享”，学区或集团统一调配与考核，实行无校籍化管理，统一开展教师培训、课程开设和教学活动，统一福利待遇和办公设施，真正实现从过去的“学校人”向现在“学区人或集团人”的转变。北京市东城区、浙江省湖州市吴兴区等地实行的就是这种交流模式。这种交流模式可将异校任教、联校走教的动态模式变成常态，对课程开设不齐、师资结构性短缺以及教育质量不高等问题可以得到极大缓解。
“教师转会制式”是指地方教育行政部门对农村学校或城市薄弱学校的教师进行分类标价,然后通过公开招考招聘的方式选拔调任其中的一批优秀教师进城或到优质缺编学校任教,由教师调入学校给予教师调出学校一定的经济补偿,实行校际间教师有偿流动。上海市松江区、杭州市上城区和余行区、成都市金牛区、绍兴市越城区等地都先后实施了这种交流模式。
“走校式”是辽宁省锦州市在“人走关系动”教师交流和教师教研培训的基础上开创出的一种区域性教师交流新模式。通过共享、结对、拜师三种方式，让骨干教师、教学新秀、学科带头人和中心组成员在教学设计、课堂教学、课后反思、班级管理以及校本教研等五个方面进行深层次交流。“共享”是在市级范围内要求优秀教师走出校门送课，其他教师走进优秀教师的课堂听课，使全市优质资源得到共享；“结对”是在校际间按照各学校自愿的原则，优质学校与薄弱学校、城市学校与农村学校结成帮扶“对子”，实施“手拉手”工程；“拜师”是在校内教师中进行新老组合，强弱组合，结对拜师，取长补短，互相提高。“走校式”教师交流有效解决了“人走关系动”教师交流的弊端，以“最小化成本”赢得了“最大化效益”。[1]
二、推进义务教育学校校长教师交流轮岗工作的现实困境
各地在推进义务教育学校校长教师交流轮岗工作中取得了一些成绩，也面临着诸多障碍，导致校长教师交流轮岗工作开展不顺利，成效不明显。深入推进义务教育学校校长教师交流轮岗工作，需要清醒地认识到目前面临的现实困境，需要我们逐步破除体制机制障碍，完善配套措施，保障交流轮岗工作顺利开展。
（一）体制障碍
编制管理体制障碍。目前校长教师的编制由各地编制部门管理，编制部门按照单位进行核编，编制数限定在学校。校长教师交流后，编制留在原有学校，人在其它学校工作，造成在编不在岗现象，这与国家出台的清理事业单位人员在编不在岗政策相违背，成为“清理在编不在岗人员”政策的清理对象。如果人动关系走，往往会因为经历人社部门和编制部门批准、研究时间过长，而导致流动学校着急上课却没教师的现象出现。尤其是在超编学校和缺编学校之间很难实施双向交流，一旦实施双向交流，有时还会造成超编学校更超编、缺编学校更缺编的后果。这些编制管理体制的弊端严重制约了校长教师的交流工作。
职称管理体制障碍。目前中小学校长教师的职称聘任、岗位管理和教师考核的最终决策权都在各地人社部门，人社部门将教师专业技术的岗位数核定到具体学校进行管理，如果接受交流的学校没有相应的岗位空缺，交流就难以进行。如果工资人事关系不动，又占用原来学校的岗位，影响被占用学校教师的工作积极性。另外，交流教师的人事关系在原有学校，职称评定时又不在原学校，会耽误职称的晋升，严重影响教师交流的积极性。职称与岗位管理及考核管理的不对称，又制约了绩效工资制度的实行，这都会给校长教师交流轮岗工作带来负面影响。
岗位设置体制障碍。目前中小学校长绝大多数都具有行政级别和专业技术职务双重身份，由于不同等级的岗位工资、津贴标准都不相同，因此在交流时既要考虑到被交流校长教师的专业技术职务，又要考虑到校长的行政级别，否则就很难在交流后办理工资关系、岗位和职称调转手续等，使交流校长和教师的切身利益受损，从而影响校长和教师交流的积极性。
（二）经费与保障措施欠缺
在推进校长教师交流过程中，各种配套政策措施的不完善，给参与交流的校长教师在生活和工作上带来诸多困难。大部分符合交流条件的校长教师正处在中年时期，家庭中孩子幼小、老人也需要照顾，甚至有些校长教师的配偶工作还在外地，交流之后家庭面临的各种困难和矛盾会不断增加。交流到偏远和村小工作的校长或新教师，由于学校缺乏食宿条件，加之交通不便，他们只能住在办公室或在当地村民家租住，生活条件很差，安全问题没法保障，因而在很大程度上分散了校长教师的精力，使他们不能安心工作，甚至盼望交流期限早点结束，严重影响了校长教师交流轮岗工作的顺利进行[2]。同时，由于各地经济发展不平衡，一些欠发达地区的财政比较困难，难以拿出资金给予交流校长和教师补助，即使省级财政大力支持，但要求地方政府配套的资金也很难支付，成为影响当地校长教师交流轮岗顺利进行的制约性因素。
三、破解义务教育学校校长教师交流轮岗困境的实践建构
面对新形势、新任务，深入推进义务教育学校校长教师交流轮岗工作，需要进一步明确责任主体，建立保障机制，完善配套措施，全面部署，试点引领，因地制宜地有序开展。
（一）明确责任主体，建立教育系统人员统一调配管理机制
义务教育学校校长教师交流轮岗工作是一项复杂的系统工程，涉及到人事管理、编制管理、财政管理和教育行政管理等多方面的体制改革。表面上看是一项教育工作任务，但实际上单靠教育行政部门来完成这项战略任务举步维艰，协调难度相当大。建议各地在国家出台文件的指导下，以省委、省政府的名义出台相关文件，明确编制、人社、财政和教育行政部门的相关责任，由编制部门和人社部门对校长教师编制、岗位和职称进行总量控制与政策指导，具体管理和业务操作由教育行政部门负责。教育行政部门对新入职教师进行考核和聘任，对所有校长教师的编制、岗位、职称等进行统一均衡调配，解决教育、人事、编制和财政等部门在管理职能上的错位、缺位和越位而导致的管理效能低下、教育资源配置失当等问题，促进校长教师由“单位人”向“系统人”转变，推进校长教师实现真正意义上的交流。
（二）完善配套政策，建立保障机制，促进交流轮岗工作制度化、规范化和常态化
国家和各省已经出台有关校长教师交流轮岗的基本原则、责任主体、交流对象、交流条件、交流范围、交流方式、交流期限等规范性、指导性文件。在此基础上，需要完善推进校长教师交流轮岗工作的配套政策，建立系统的交流轮岗奖励激励机制，在编制核定、岗位设置、职务（职称）晋升、聘用考核、薪酬待遇、选优评先等方面出台一系列优惠政策。允许参加交流的校长和教师的职称超岗聘任；为教育行政部门和学校留出机动名额，用来解决交流校长教师在编制、岗位和职称聘任时出现的难题；对缺编严重的学校允许根据需求补充新教师，允许交流教师弃岗后岗位及时递补；改进教师招聘考核方式，按照学科岗位报名，注重专业发展潜能和实践能力考核，保证学校用人需求和招聘人员质量；与交流校长教师签订目标责任协议书，明确教育行政、交流学校、交流校长和教师应尽的责任和义务以及应该享受的各种待遇，保障校长教师交流政策的规范性、科学性和连续性。
（三）设立专项资金，保障财政投入向交流到薄弱学校和农村地区的校长教师倾斜
不管是校长还是教师交流，都要涉及到他们工作和生活环境的变化，会带来交通和生活成本的提高，尤其是跨区域的交流势必增加其交通、住宿等费用的支出，需要政府在资金上给予补贴。建议设立以政府投入为主的校长教师交流轮岗专项资金，根据交流地区的经济发展水平，按照一定比例由省、市、县（区）三级政府共同承担，并建立相应的监督与审查机制，做到专项管理、专款专用。在实际工作中，被交流到偏远薄弱学校和农村学校的校长教师，食宿和交通费用压力远远大于被交流到城区学校的校长教师。因此，建议在制订交流校长教师交通和食宿补贴标准时，应向交流到偏远薄弱学校和农村学校的校长教师倾斜，鼓励城市学校和相对优质学校的校长教师积极主动申请交流到农村学校和相对薄弱的学校，实现城乡、强弱学校校长教师的“双向”交流，共同发展[3]。
（四）实行人性化操作，鼓励各地因地制宜，积极稳妥推进校长教师交流轮岗工作
义务教育学校校长教师交流轮岗工作受职称聘任、岗位要求、家庭条件、学校环境以及参加交流校长教师的思想素质、认识水平等多种因素影响，尤其是各地地域环境差异很大，经济发展水平和教育发展水平也不均衡，行政指令一刀切的交流方式会损伤很多校长教师的工作热情和情感，达不到预期目标。所以，推进校长教师交流轮岗工作应坚持以人为本，政策引导为主，行政手段为辅，刚性流动与柔性流动相结合，政策兜底与激励引导相结合，让校长教师自觉自愿参与交流，杜绝简单粗暴的交流，实行人性化操作。结合各地实际，可选择有一定工作基础和积极性的市区县作为试点，给予专项政策和资金支持，开展1—2年的先行先试工作，积累示范经验。各地应根据实际情况来研究和制订适合本地区的校长教师交流轮岗工作方案，选择适合本地区特点的多种有效模式。可以实行区域内“无校籍”定期交流、城乡学校结对子指导性交流、区域内强弱学校协作式交流、镇内村小之间巡回授课和走教式交流、大学区制和分校制交流等路径。在交流对象的选择上，要考虑年龄偏大、身体欠佳、孩子幼小、家庭条件特殊困难等多种因素，对不适合交流的校长教师给予放宽政策，适当延缓交流或不参加交流，使交流轮岗工作真正取得实效，而不至于流于形式。
[本文系辽宁省教育科学“十二五”规划2014年度重大决策咨询课题“我省农村大规模（寄宿制）学校教育教学管理现状调查与对策研究”（课题批准号：JG14ZD05）和辽宁省教育科学“十二五”规划课题“辽宁省中小学校长交流现状与推进策略研究”（课题批准号：JG14CB029）的阶段性成果]
[参 考 文 献]
[1]李潮海.“走校式”教师交流值得提倡[J].中国教育学刊，2014（5）:104-105.
[2]郭黎岩等.城乡交流背景下的校长工作压力状况调查[J].现代教育管理，2013（7）:71-74.
[3]汪丞.中小学校长定期轮岗交流利弊之辩[J].中国教育学刊，2013（7）: 27-30.
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